工业用地应否实行招拍挂方式出让？

　　国有土地使用权出让合同是具有一定特殊性的合同。一方面，其具有民事合同的性质，是平等民事主体在达成一致意见基础上签订的契约;另一方面，在我国现行体系下，又体现了很多国家对土地出让市场的规范和管理职能的内容。一般而言，普通的民事合同，如果就合同内容变更，只要合同主体之间达成共识即可，而土地用途的变更，除了平等的民事主体之间达成共识外，还必须经由有权机关批准同意。《合同法》第77条第2款规定：“法律、行政法规规定变更合同应当办理批准、登记等手续的，依照其规定。”国有土地使用权出让合同的变更，就属于此种。我国对于国有土地使用权出让合同中有关土地用途这一部分内容实行的是除当事人达成协议外还必须经过严格的审批程序，对变更问题的规定也较为严格，如《城市房地产管理法》第18条以及《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第18条都明确规定了变更土地用途必须经过同意或审批登记。可以说，同意或审批登记是国有土地使用权出让合同中变更土地用途的必要条件，非经同意或审批登记，变更行为就不能受到合法有效的保护。

　　土地出让方不同意变更土地出让合同中约定的土地用途，但受让方取得了市、县人民政府城市规划行政主管部门的同意，是否可以认定此改变土地使用权出让合同约定的土地用途的行为的有效性?

　　南京建设工程律师认为，作为合同内容的变更，只有合同当事人有权决定，因此如果出让方对变更问题持否定态度，将不可能导致合同变更的法律后果的出现。土地用途是土地出让合同中的一项重要内容，必须经由当事人协商解决。至于规划部门的审批，只是根据相关法律规定所必须履行的一种程序性要求而已。

　　国有土地使用权出让合同就其本质来讲具有民事合同的性质，因而它应该遵循民事合同关于合同变更的规定。《合同法》第8条规定：“依法成立的合同，对当事人具有法律约束力。当事人应当按照约定履行自己的义务，不得擅自变更或者解除合同。依法成立的合同，受法律保护。”《合同法》第77条第1款规定：“当事人协商一致，可以变更合同。”由此可以看出，国有土地使用权出让合同的变更应依当事人双方协商取得一致。作为一种民事行为，民事合同更多的应该尊重当事人的意愿，即使受让方已经市、县人民政府城市规划行政主管部门同意，改变土地使用权出让合同约定的土地用途，也不能当然认定合同必然发生变更，依然要依照合同法上的意思自治原则，赋予合同当事人自主自愿的决定是否变更合同的权利。而依据《合同法》第78条规定：“当事人对合同变更的内容约定不明确的，推定为未变更。”依此规定，当事人达不成协议便不发生合同变更的法律效果。同时，由于法律的特殊规定，变更土地出让合同中的土地用途，是一种必须经规划部门批准才能有效的行为，所以，从另一个角度看，如果受让方与出让方就土地用途变更问题达成协议，但未经规划部门批准的，该土地用途同样不能成为合法有效的行为。所以，我们认为，关于土地用途的变更问题，合同主体间的合意以及必要的审批程序，二者缺一不可。